Використання аукціонів для реалізації величезного земельного ресурсу, що перебуває у державній власності або власності територіальних громад вимагає прозорості організації та проведення аукціонів, їх доступності для громадян, відстоювання економічних інтересів держави та нульової толерантності до корупції. Чи відповідає сьогоднішня система земельних торгів цим вимогам?

За даними Держгеокадастру протягом 2016 року пройшло понад 550 аукціонів, що більше, ніж 2015 року (397 аукціонів). Загальна площа землі, права оренди на яку були продані через аукціони у 2016 році збільшилася майже на тисячу гектарів і становила 28,8 тис. га, тоді як у 2015 році на торгах було продано права оренди на 27,9 тис. га.

Провівши детальний аналіз ста земельних торгів з продажу права оренди земельної ділянки сільськогосподарського призначення, що відбулися протягом кінця 2015 та всього періоду 2016 року по всій території України, окреслюються такі загальні проблеми та тенденції.

Прозорість

Аукціонна форма продажу земельних ділянок є прозорою та відкритою для громадськості. Рівень доступу до інформації щодо проведення земельних торгів та їх результатів наразі є доволі високим, але не завжди достатнім. Беззаперечним плюсом для відкритості їх проведення є функціонування веб-сайту Держгеокадастру, на якому розміщується інформація про проведені та заплановані земельні аукціони. На цьому порталі кожен може отримати повну інформацію про аукціон, його виконавця, земельну ділянку, завантажити її технічну документацію, витяг про нормативно грошову оцінку та навіть її фото. Після завершення земельних торгів  до цих матеріалів долучається інформація про ціну, за якою продано право оренди, а також відеозапис процесу торгів.

Мінусами сьогоднішньої системи є відсутність у матеріалах списку учасників торгів  та їх номерів, оскільки не знаючи імені/назви переможця, громадянин не може прослідкувати укладання договору оренди за результатами аукціону, і чи укладено його саме з переможцем.

Інформованість щодо проведення торгів

Земельний Кодекс України передбачає обов’язкову публікацію оголошення про запланований аукціон лише на офіційному веб-сайті Держгеокадастру. Однак далеко не всі потенційні орендарі регулярно здійснюють моніторинг цих оголошень, що зменшує рівень інформованості суспільства та знижує конкуренцію. Кодексом передбачена можливість публікації таких оголошень у місцевих засобах масової інформації, але лише за бажанням організатора земельних торгів. На жаль, таке бажання спостерігається не завжди, хоча є чудові приклади розміщення таких оголошень на офіційних веб-сайтах районних рад та держадміністрацій, а також інформаційних стендах органів місцевого самоврядування. Якби така практика інформування була закріплена на законодавчому рівні, це сприяло би підвищенню інформованості населення про заплановані земельні торги.

Рівень конкуренції

Наявність конкуренції – основа аукціону. Відсутність конкуренції між учасниками повністю нівелює переваги такого інструменту та є фактично звичайною операцією купівлі-продажу.

Зі ста проаналізованих земельних торгів лише в 47% випадках конкуренція між учасниками була очевидною.

Торги де конкуренція відсутня можна розпізнати за сукупністю таких трьох ознак:

1) Мала кількість учасників. Середня кількість учасників у торгах з сумнівною конкуренцією склала 2 учасники. Тобто мінімальна кількість, яка необхідна для того щоб аукціон відбувся. За даними Держгеокадастру, середній рівень конкуренції у 2016 році склав 2,75 претенденти.

2) Незначне зростання розміру орендної плати під час торгів. Розмір орендної плати за результатами  торгів без конкуренції (частка яких склала 53% від проаналізованої кількості) у середньому збільшився на 28,4 грн/га. Для порівняння, розмір орендної плати на інших 47% торгах зріс у середньому на 2508 грн/га.

3) Коротка тривалість розіграшу лота. Згідно ЗКУ розіграш лоту не може складати менше 3 хвилин, оскільки саме такий час дається учасникам на ухвалення рішення щодо пропозиції вищої ціни. На торгах з неочевидною конкуренцією, середній час торгів склав 4 хв. Натомість, на очевидно конкурентних торгах цей час в середньому склав понад 14 хвилин.

Низький рівень конкуренції може бути продиктований як об’єктивними причинами: низький попит місцевих с/г виробників на цю земельну ділянку, так і суб’єктивними: низький рівень інформування державою потенційних учасників. Однак в будь-якому випадку економічна вигода держави знижується. Рішенням цієї проблеми може стати використання додаткової форми торгів – тендеру.

Організація торгів

Формальна процедура проведення земельних аукціонів детально описана в статті 137 ЗКУ. Однак Виконавці торгів доволі часто нехтують вимогами закону. Наприклад, у 15% випадків ліцитатор, для пришвидшення торгів, зменшував наданий учасникам час на обдумування ставки до однієї-двох хвилин замість трьох.

Іншим поширеним порушенням правил організації і проведення торгів є не підписання протоколу торгів відразу після розіграшу лоту, як того вимагає Кодекс. Ліцитатор зазвичай відкладає підписання протоколів на кінець торгів після розіграшу всіх лотів, що є прямим порушенням правил ведення торгів і несе в собі ризики для інших учасників аукціону.

Підписання протоколу є юридичним фактом завершення земельних торгів за лотом та підтвердженням згоди переможця з умовами купівлі.

Якщо переможець відмовляється від підписання протоколу, він автоматично позбавляється можливості брати участь в наступних торгах, а лот у той же день може бути розіграний між іншими учасниками, що за нього боролися. У разі відкладення підписання протоколу на кінець торгів, може виникнути ситуація коли недобросовісні учасники щоб перешкодити іншим у викупі певних ділянок спеціально підвищуватимуть ціну або вимагатимуть гроші з інших учасників за те, що вони поступляться ділянкою і не підніматимуть ставку під час торгів. При підписанні протоколів одразу після торгу такі ситуації неможливі, адже торги за лотом ставка за який була піднята учасником, що не підписав протокол, можна відразу провести повторно.

Підбір земельних ділянок

Вдалий підбір лотів та їх підготовка мають вирішальний вплив на результат торгів. Згідно з проведеним аналізом,  основними факторами що визначають попит на лот є: місце розташування земельної ділянки, її площа та вид угідь.

У 80% випадках, якщо ділянка розташована посеред масивів, які вже кимось обробляються і її площа сягає до 10-15 га, інші учасники не зацікавлені в боротьбі за цей лот через незручності в обробітку ділянки. В результаті для торгів за цей лот користувачем який обробляє сусідні масиви запрошується фіктивний учасник, який потрібен лише для того щоб торги відбулися, і аукціон проходить без конкуренції.

Також поширена ситуація, коли користувач обробляє сусідні до своїх земельні ділянки без жодних правових підстав, або на підставі усного погодження з органами влади. Можливо, користувач і хотів би узаконити це використання, уклавши договір оренди, однак для цього йому необхідно пройти повну процедуру підготовки лоту до аукціону та стати переможцем торгів. Суперники, знаючи, що на цій  ділянці вже щось посіяно або дозріває, використовують цю інформацію для спекуляції на ціні з метою досягти домовленості із користувачем ділянки поза аукціоном, для отримання власної вигоди.

Другим фактором, що впливає на привабливість лоту, є площа земельної ділянки. Наразі до продажу на торгах пропонуються права оренди на ділянки сільськогосподарського призначення  площею від 0,4 га до 564 гектарів (поки що рекордна площа). Проводячи аналіз місця розташування та площі лотів, що виставлялись на торги, неодноразово траплялась ситуація коли земельні ділянки невеликої площі 5 – 15 га, що є суміжними або розташовані поряд, продаються з аукціону окремими лотами. При цьому значно доцільніше було б їх консолідувати і виставляти на продаж право оренди ділянкою вже з площею понад  10-30 гектарів.

Третім фактором що впливає на попит є склад угідь земельної  ділянки. Більшість лотів, виставлених на торги, складаються повністю (або частково) з ріллі, однак дуже поширеним є також продаж права оренди на земельні ділянки, які є пасовищами або сіножатями. Пасовища та сіножаті, як і рілля, зазвичай мають однакове цільове призначення «для ведення товарного сільськогосподарського виробництва», проте  їх заборонено розорювати та використовувати для вирощування с/г культур, чим землекористувачі часто цим нехтують. Законодавством передбачена легальна процедура зміни складу угідь земельної ділянки, в тому числі і пасовищ на ріллю, однак при цьому цей вид угідь втрачає свою основну перевагу, а саме низьку нормативно грошову оцінку.

Фокус з пасовищем

Середня нормативно грошова оцінка (далі –  НГО) пасовищ та сіножатей по Україні у 2016 році складала 5 679 грн та 7 341 грн/га, в той час як середня НГО ріллі 30 927 грн/га.[1] Враховуючи, що розмір орендної плати встановлюється Держгеокадастром у відсотках від НГО (переважно 8% від НГО у 2016 році), то за ріллю користувач платить 2474 грн орендної плати на гектар, а пасовища обходяться лише 454 грн/га, тобто держава втрачає близько 500% прибутку з таких земель, якщо вони розорюються.

Реальним прикладом недоліків аукціонної системи може послужити проведений в кінці 2016 року аукціон з продажу права оренди на дві земельні ділянки одна з яких є рекордним за площею лотом що виставлявся на торги  (564 га). За результатами цього аукціону переможець торгів отримав в оренду майже під мінімальний відсоток дві ділянки пасовищ загальною площею 864 гектари. Вартість оренди склала 4,06 % від нормативно грошової оцінки (104273,05 грн) тобто зі стартових 182,1 грн орендної плати за один гектар ціна оренди зросла на 2 грн 73 коп до 184,8 грн за один гектар, за другий лот ціна зросла на 3 грн. 60 коп. за один гектар, після чого переможець торгів здав пасовища в суборенду фермерському господарству основним видом діяльності якого є вирощування зернових.

Дохід в казну від орендної плати  за обидві земельні ділянки складе 152,515 грн. 88 коп. в рік. Якби замість пасовищ це була рілля з середньою НГО по Україні 30 000 грн. (хоча середня НГО в Херсонській області у 2016 році складала 34 000 грн.) дохід від орендної плати складав би 1 млн. 36 тис. гривень в рік.

Наразі ці земельні ділянки передані переможцем аукціону в суборенду фермерському господарству основним видом діяльності якого є вирощування зернових. Висновок: переможец торгів був не зацікавлений в обробітку цієї землі, торги були не конкурентними, мільйон гривень недоотриманої вигоди держави.

Що зробити

Отже, оцінюючи стан виконання наведених на початку цієї статті  вимог до прозорості організації та проведення аукціонів, їх доступності для громадян, відстоювання економічних інтересів держави та нульової толерантності до корупції, можна  зробити висновок, що існуюча система Земельних торгів потребує удосконалення.

Доцільним буде врахування наступних рекомендацій для досягнення вказаних вимог:

1) Оприлюднення списку імен/назв учасників майбутніх земельних торгів що  сприятиме прозорості аукціонів.

2) Законодавче закріплення обов’язкового розміщення оголошень про заплановані аукціони на офіційних веб-сайтах та інформаційних стендах органів місцевого самоврядування що посприяє підвищенню рівня інформованості суспільства.

3)  Впровадження додаткової форми земельних торгів – тендеру, що принесе додатковий економічний ефект від продажу лотів які не користуються попитом. Прикладом є практика Федеративної республіки Німеччина де Товариство з управління та реалізації земель ФРН має право вибору між аукціонною та тендерною формою конкурсу. Обираючи тендерну форму, Агентство надає строк всім охочим запропонувати власну ціну, і в результаті обрати найвищу запропоновану, але Агентство зобов’язане продати ділянку за ціною не нижчою ринкової, тому у разі пропозиції всіма учасниками ціни нижче ринкової, вони мають право відмовити переможцю.

4) Для забезпечення дотримання правил організації та проведення торгів виконавцями, необхідно удосконалити регламент передбачений законодавством з врахуванням пропозицій практикуючих Ліцитаторів, а також передбачити санкції для виконавця у разі недотримання вимог законодавства під час проведення аукціону.

5) Стратегічне планування підбору земельних ділянок сприятиме зростанню попиту для них. Стратегія повинна передбачати планування об’єднання ділянок для формування оптимальних площ у даному регіоні, враховувати їх місце розташування та склад угідь щоб зробити їх максимально зручними для сільськогосподарського використання.

Текст підготовлений спеціально для voxukraine